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走出核设施邻避困局
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走出核设施邻避困局

  发表日期:2015年12月1日   出处:环境与生活网        【编辑录入:jxnpc_amd

我国在经济、社会快速发展过程中,某些为满足经济社会发展和公众生活需要而兴建的工业或公共服务设施,可能会对其周围自然环境、公众健康与经济财产等造成损害,因此周边公众往往对其强烈抵制,导致邻避问题的产生。这些引发邻避问题的设施称为邻避设施。核设施正是一种典型的邻避设施。那么应该怎样应对这样一种局面呢?本文编辑作为业内人士,对此进行了调查与思考。


浙江三门核电站

核设施作为一种邻避设施,公众对其具有相当的恐惧心理而产生强烈的邻避情结。比如2013,江门龙湾工业园核燃料项目因公众的邻避活动而导致搁浅。面对国内邻避活动的不断高涨,核行业要达成又好又快健康发展,就需要从业人员对相关邻避活动问题进行深入研究,探析邻避设施选址的困境及其成因,并借鉴国外成功经验,协助政府和企业应对核设施邻避问题的挑战。

国际邻避设施选址策略改变

国外学者对邻避问题的研究,始于20世纪70年代末,美国学者厄黑尔于1977年首次提出了“邻避”(NIMBYNot In My Back Yard,不要在我家后院)的概念。邻避的内涵可以概括为拟建邻避设施周边公众出于维护自身利益或某种价值观(如反核主义者)而采取的集体行动,来达到阻止邻避设施在自己所在社区修建的目的。这些行动包括政治请愿、诉讼、听证会、游行、罢工等。早期邻避设施选址是个纯粹技术问题,主要由技术专家主导进行科学论证,但随着环保主义浪潮高涨,公众参与公共决策的诉求增加,因此西方国家学者从选址策略、政策工具、影响邻避活动强弱因素等方面,进行了广泛研究和探索。

西方国家早期采用了“决定—宣布—辩护”(Decide-Announce-DefendDAD)模式的选址策略,主要特征是为了避免公众反对,采用专家决策的秘密封闭选址策略。但随着邻避设施选址失败案例越来越多(包括美国尤卡山项目、英国高放射性废物处置库项目等),各国开始反思,提出了两种新的选址策略:“市场或交易型选址”和“自愿/参与/伙伴关系”(Engage-Deliberate-DecideEDD)。“市场或交易型选址”方式是通过市场机制,以经济激励、补偿来促成社区对邻避设施的接纳;“自愿/参与/伙伴关系”方式以充分的公众对话和辩论基础上的自愿选址为特点。当前,“自愿选址”模式逐渐成为国际上    一种主流策略,两种模式在流程上的差异如图所示:

新的选址策略在西方国家一系列邻避设施选址活动中取得了成功,代表案例包括加拿大天鹅山危险废弃物处理场项目、瑞典奥萨玛尔核废料处置库项目等。

 西方这些成功案例,有一些共性的经验可供借鉴:

1.选址策略主要以多区域拍卖方式或者与当地社区协商一致的方式进行,在项目正式选址立项前获得了社区公众的支撑,公众享有一定的决策权。

2.公众参与开展较早,一般在项目立项前即已经开展,有些甚至长达10年。

3.除了给地方政府带来经济利益外,对于当地社区公众亦给予了充分补偿。

4.政府站在公正立场上严格监管,并聘请独立第三方机构进行邻避设施风险的分析研究。

5.当事企业具备良好的社会形象,且资助社区聘请专业人员开展风险评估,在建设和运营中接受公众的监督。


两种邻避设施选址策略示意图

善于运用补偿等政策工具

所谓的政策工具,主要指政府和企业决策者使用的一系列方法,以确保邻避设施的成功兴建。当前西方国家邻避设施选址采用的政策工具,主要有“影响缓解政策”和“经济补偿”两种方式。

影响缓解政策包括工程性缓解和制度性缓解两种类别。工程性缓解是通过减少设施的风险和不利影响,以减轻人们感知到的风险或设施实际存在的风险;制度性缓解是指健全信息公开机制和风险沟通机制,赋予公众监督邻避设施运行的权力,同时建立对事故进行严厉处罚的制度性保障来提升公众对邻避设施的信任感,减轻恐慌心理。

从技术角度来看,以核电为代表的邻避设施采用了一系列最新技术,遵循严格的技术标准和保守决策的方式,提高固有安全性,在工程性缓解方面具有较高的水平,在制度性缓解方面仍有改进空间。

经济补偿是另一种广泛使用的政策工具。谈起经济补偿,人们容易理解为货币补偿,实际上西方使用的方式上是多种多样的。除货币补偿外还包括替代物补偿、应急基金、物业价值的保障、效益的保证和慈善捐献等方式。这些方式针对不同的利益相关方而使用。例如,确保设施周边附近的业主和土地所有者的房产和土地价值不受邻避设施的影响;建设人工鱼类孵化场,以弥补因建设水坝而对渔业生产造成的影响;企业预留应急资金以确保在意外事故发生时能够履行赔偿责任;保证受邻避设施影响的公众优先享有就业机会或优先在承包服务及材料供应上开展业务合作;赔偿包括一些与项目本身负面影响无关的支出,以维持企业良好的社会责任形象等。

西方国家在实施经济补偿时发现,经济补偿的时机非常重要,不同时间的补偿表明了设施建设和运营企业的意图,也满足了接纳设施社区的不同需求。

但是,当公众面对的是如核电站、核废料处理厂等高风险设施时,经济补偿便不是那么有效了。部分公众认为这种经济补偿是一种“贿赂”,而不是利益分享。因此,一些西方学者认为,应当从当地社区公众真正关心的问题着手,采取有针对性的补偿方式和内容。


美国尤卡山核废料处置场项目采用“决定—宣布—辩护(DAD)”策略,是个失败的选址案例。

 

国内邻避问题三大特征

通过对江门龙湾、彭泽核电案例的研究,并结合国内其他行业案例分析(如厦门、宁波、大连PX项目),可以发现我国邻避问题有如下特征:

1.我国邻避设施选址基本都采取了“决定—宣布—辩护”的DAD模式。受传统项目投资体制的约束,“自愿/参与/伙伴关系”(EDD)方式在国内尚没有成功开展的先例。

2.迫于追求GDP的压力,地方政府在项目选址过程中往往扮演了运动员(招商引资)与裁判员(对项目审查)的双重角色,公众质疑政府的独立性和公正性。

3.企业重视与地方政府和行业主管部门的关系维护,对于公共关系维护较弱,在面对公众的邻避活动中处于被动地位。

公信力影响与公众沟通

研究发现,国内邻避设施选址也有如下特点:

1.从“信任度”这个因素来看,当前我国地方政府和部分行业主管部门的公信力不断下降,公众对政府的不信任严重影响了邻避设施公众沟通的效果。环保部门在发展部门面前话语权不够强,形成了公众对于环评走形式的印象。

2.从“选址决策程序”这个因素来看,我国过于依赖DAD选址策略。根据国外研究成果来看,只有以新加坡为代表的模式(集权结合高效而严格的监管),才适宜使用这一策略。从程序本身的技术性角度来看,一些选址活动中存在着违规的情况,部分选址活动没有考虑跨越行政区域的影响;选址程序实行中的不公正,都成为邻避活动支撑者反对项目的理由。

3.从“设施的风险认知”这个因素来看,我国公众对核电发展的接受性和支撑力历来明显偏低,特别是福岛核事故发生后,公众对于核电的可接受性更急剧下降。此外,公众沟通需要长期持续才能起效,短暂的公众沟通可能起到反效果。

4.从“设施本身需求度”这个因素来看,我国的部分项目存在选址决策科学性问题,以厦门石化和彭州石化的案例为例,根据环保部门的评估,这些厂址属于选址不当,不符合环保标准。从设施修建的社会必要性来看,部分项目来源于当地GDP增长的要求,是否符合当地真实的社会需求和民生需求,并未进行深入研究,引起公众反对在意料之中。

我国政策工具使用效果不够好

为了应对DAD选址策略的弊端,地方政府采用了一些如发放宣传册、听证会等公众沟通方式进行缓解,但收效不太明显。相关法定公众参与活动反而引发和加剧邻避活动(如江门龙湾项目)。主要原因在于对于危险邻避设施的公众沟通难度估计不足,提前量不够,沟通范围也过于局限在小范围居民中。

在经济补偿方面,我国主要着眼于与土地相关的征地补偿,对于因设施潜在风险的补偿尚未形成系统的评价体系。很多项目倾向于事后补偿,如核保险等措施,较少系统性分析和考虑其他类型的补偿手段。例如因靠近高危险邻避设施引发的地产价值折损及人员心理影响等因素。

与核设施相关的行业困境

我国核设施除上文所讨论的共性因素外,其自身还面临一些其他行业所没有的困境:

1.公众长期对核技术存在广泛误解,社会舆论对核设施形成了污名化倾向。一些媒体的错误报道,使公众将核武器与民用核设施混为一谈,夸大核事故后果。

2.核设施由于选址直到最后建成的审批周期长,部分厂址没有得到行政机构或企业强有力地保护,导致后续邻避问题的发生。

3.核设施建设可能面临跨行政区域的影响。现行选址建设模式下,项目业主一般只与项目所在地的省市政府进行密切沟通,与受影响区域的省市政府较少进行直接沟通。

应对邻避问题策略建议

鉴于当前我国邻避问题的现状,建议我国在核设施选址过程中逐步采用如下策略:

1.加快市场交易型选址方式与“自愿/参与/伙伴关系”(EDD)方式的研究,在充分吸取国外经验的基础上,逐步开展相关试点,积累相关经验。

2.制定核设施公众沟通的标准化策划方案,如包括沟通的社区范围、社区沟通具体步骤、意见收集方法、意见评估方法等,委托专业机构对设施选址每一阶段得到的公众反馈进行跟踪分析,并提出风险点和对策。

3.当前各种选址报告文本普通公众较难以理解,建议将各种选址研究专题报告转化为公众能理解的文本,同时环评及各种选址专题报告全文向公众公开。

4.在国家主流媒体和地方主流媒体投放宣传片、公益广告,各核电集团合作开展去核设施“污名化”运动,引导公众正确认识核电。

5.充分运用移动互联网和大数据在内的现代技术手段,在厂址(包括潜在厂址)所在行政区域开展具有广泛代表性的大样本调查,形成全国性数据库并进行全国范围内的比较分析,使企业能够从邻避角度进行风险评价。

6.对于意向厂址所在地,企业组织成立专职沟通小组,挨家挨户地拜访社区居民,讲解兴建核设施的目的和益处,希翼附近居民能感受到企业的诚意。鼓励和支撑公众对厂址选址和建设过程进行监督。

7.企业组织专门队伍对潜在厂址区域的公众进行调研,根据调查结果制定详细的经济补偿方案,并通过与公众或利益相关方进行非正式沟通获得反馈。

8.行业或企业层面对备选厂址保护状况进行定期勘察,并出具定期跟踪报告。组织开发公众沟通的评估标准,推动相关同行评估工作的开展。

左跃 (中国核能电力股份有限企业公众沟通经理)    叶翔 (中核集团核动力运行研究所评估工程师)


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